La riforma della riforma della riforma - di Maurizio Sorcioni

07/04/2006 -- Il tema della riforma del mercato del lavoro rappresenta per il paese una cosiddetta porta stretta. Per molto tempo il confronto è stato essenzialmente “politico”, cioè centrato su visioni generaliste spesso esemplificative dei problemi esistenti, frequentemente segnate da interessi parziali. Il che non è di per se un male se, superata la fase assertiva, la riflessione si sposta su quella dei contenuti, delle proposte e della loro effettiva applicazione.

Nel corso degli ultimi mesi – soprattutto sulla stampa quotidiana, ambiente di divulgazione per eccellenza - sono stati pubblicati numerosi contributi di grande interesse sulla recente riforma del mercato del lavoro. Si tratta di analisi che affrontano il tema del “che fare” rispetto al testo di legge attualmente in vigore. C’è chi parla di abrogazione, chi di superamento, chi di sostituzione, chi invece di semplici correzioni ed integrazioni. Complessivamente, comunque, anche chi difende l’attuale dispositivo pensa a correzioni, anche profonde.
Purtroppo il confronto tra le diverse posizioni avviene quasi al buio, in un contesto in cui non si hanno che pochissimi riscontri empirici sui risultati della legge 30/03, (per alcuni legge Biagi, per altri legge Maroni). Per valutarne gli effetti c’è bisogno di tempo, e i dispositivi legislativi attualmente in vigore ancora non hanno ancora esercitato impatti visibili. Se a questo si aggiunge la fragilità del nostro sistema informativo sul lavoro si comprende quanto sia difficile esprimere giudizi rigorosi. Del resto, i segnali seppur parziali che ci vengono dal mercato del lavoro sono contrastanti. Dal ‘95 al 2004 il tasso di occupazione è cresciuto di oltre il 6,6%, uno dei risultati relativamente migliore tra i partner europei. Nel 1995, cioè prima della riforma Treu, era al 51%. Nel 1998, a due anni dalla riforma, era cresciuto dello 0,9% e nel 2001, in apertura della nuova legislatura, il tasso di occupazione raggiunge quota 54%.
Con la riforma Biagi, ad ottobre del 2003 si avvia il processo di riforma (i decreti attuativi sono infatti di molto successivi) e il tasso di occupazione raggiunge il 56,1%, mentre a fine 2004 raggiunge quota 57,6%. Quindi, se è lecito supporre che stiano ancora facendo effetto le innovazioni introdotte dalla riforma Treu, è anche vero che gli effetti della riforma Biagi non possono essere valutati ora. I sostenitori del provvedimento sottolineano che, comunque, il trend resta positivo. Fanno notare i più critici che, nel secondo trimestre del 2005, l’indagine Forze di lavoro Istat rileva una diminuzione dello 0,3% rispetto all’anno precedente (cioè un tasso di occupazione al 57,4%) e che è in crescita il numero di inattivi (294 mila in più, soprattutto donne meridionali), segno evidente di un effetto scoraggiamento che non promette nulla di buono. Va detto che la congiuntura economica e l’assenza di dinamiche di sviluppo a breve non permettono di valutare quali fattori abbiano determinato questa recente inversione di tendenza, ma è indubbio che l’effetto scoraggiamento, anche solo come percezione soggettiva delle famiglie, sia un sintomo di grave disagio di alcune fasce sociali, quelle più deboli, di fronte al nuovo mercato del lavoro. Una cosa però la sappiamo: da quando nel 1996 si è percorsa la via delle politiche attive, puntando su incentivi e servizi legati alla formazione, si sono ottenuti notevoli risultati.

Che fare?

Per questo, al di là della dialettica politica, si pone oggi un serio problema: quello di rilanciare il processo di avvicinamento agli obiettivi della Strategia Europea dell’Occupazione, dotando anche il nostro paese di un sistema di politiche per il lavoro capace di garantire flessibilità e sicurezza sociale. Se su questo assioma concordano tutti, le ricette per raggiungere tali obbiettivi sono assai diverse, e negli ultimi negli ultimi mesi il confronto ha assunto un maggiore concretezza. Il primo contributo - tutto di natura politica ma non per questo meno rilevante sul piano tecnico - è comparso nel maggio scorso sul Riformista a firma di Treu e Damiano[1]; in esso si sottolineava l’esigenza di intervenire sulla legge 30/03 - ritenuta una controriforma – rinunciando però all’idea di una sua abrogazione. Il termine usato è quello di “sostituzione” con una proposta articolata. Sebbene nel merito delle posizioni politiche non vi fossero novità, il tipo di scenario prefigurato da Damiano e da Treu rappresentava una novità. Entrando subito nel merito della questione veniva infatti ribadito che il tema in discussione non è la flessibilità quanto la rete di protezione (e di garanzie) che consente alla flessibilità di non tradursi in precarietà. Il tema centrale diviene quindi la riforma degli ammortizzatori sociali ed il loro collegamento con le politiche attive del lavoro, partendo proprio dai modelli già ampiamente sperimentati in Europa. Il tema del welfare o più propriamente del welfare to work, (ossia quella costellazione di modelli, tra loro anche molto diversi, che negli ultimi 15 anni hanno permesso a paesi come la Gran Bretagna di intervenire significativamente sullo sviluppo dell’occupazione) entra prepotentemente nel dibattito, irrobustendo l’asfittico confronto sugli aspetti più meramente politici.

Tiziano Treu avrà a dire in una intervista di ottobre che “Berlusconi mente quando afferma che aboliremo la legge Biagi. Perché alcune cose saranno corrette, ma, soprattutto, la legge verrà rafforzata e integrata, per rendere la flessibilità veramente europea e non disperata… Ne modificheremo l'impianto in modo da migliorare la qualità del lavoro ed evitare il rischio che la flessibilità sfoci nella precarietà. Manca la parte sugli ammortizzatori sociali e quella sulle tutele per i lavoratori atipici. Misure che il governo aveva promesso, ma che non ha realizzato. Diciamo sì alla flessibilità, ma, contemporaneamente, ci devono anche essere delle tutele e delle sicurezze per renderla sostenibile".[2]
La riflessione affronta quindi per la prima volta il confronto sulle grandi scelte di fondo, e cioè quella di costruire anche in Italia un vero sistema sociale per il lavoro, capace di integrare le politiche attive con quelle passive (ad esempio i sussidi a tutti i disoccupati come nel Regno Unito) di realizzare interventi di job placement personalizzati, sfruttando le potenzialità delle tecnologie della rete per ridurre le asimmetrie informative e garantire massima trasparenza ed efficacia (di mercato) ai processi di intermediazione.
Del resto, la riforma del ’97 non aveva affrontato la questione degli ammortizzatori sociali, e quindi la riflessione introdotta da Damiano e Treu costituisce un evidente salto in avanti.
Successivamente il confronto si sposta sui modelli e, a fine novembre, sempre i giornali introducono l’opinione pubblica alla nozione di “flexesecurity”, la cui sperimentazione europea più avanzata è rappresentata dal modello danese, che coniuga appunto flessibilità e sicurezza sociale con grande intelligenza gestionale. Al di là delle semplificazioni giornalistiche (è anche banale ricordare le differenze demografiche, tecnologiche economiche e culturali tra l’Italia e la Danimarca), l’aver richiamato l’esperienza danese è una novità nella novità.
Ovviamente era accaduto anche in passato che si facesse riferimento ai modelli del Nord Europa, ma questa volta il riferimento riguarda un sistema avanzatissimo di workfare, che integra in modo assai originale un sistema di benefits con una altrettanto innovativa rete di servizi e politiche per il lavoro.
L’esempio, al di là della sua ovvia inapplicabilità tout cort alla realtà italiana è importante proprio perché sottolinea implicitamente l’esigenza di una radicale riforma degli ammortizzatori sociali, per certi versi ben più rilevante e profonda delle riforme regolamentative degli ultimi 10 anni. La difficoltà a trattare questo tema infatti la conoscevano bene, ovviamente, i ministri Treu e Maroni, visto che entrambi l’avevano anche immaginata, ma in nessuno dei due casi la riforma è giunta al traguardo.
L’architettura del nostro sistema di ammortizzatori sociali non è connessa alle politiche attive del lavoro e spesso è allocata in modo del tutto irrazionale, in particolare per l’assenza di un sistema informativo efficiente. I nostri “sussidi” non coprono buona parte del lavoro non standard, e solo il 17% delle persone in cerca di lavoro riceve una qualche forma di sussidio, una delle quote più basse d’Europa.
Tra i giovani disoccupati il livello di copertura è pressoché pari a zero, mentre nel Regno Unito supera il 40%. I dati di spesa e di allocazione delle risorse parlano chiaro, senza contare il fatto che complessivamente la spesa sociale sul PIL è di due punti percentuali più bassa della media europea. Anche solo per avvicinarci ai modelli di workfare del nord Europa, il nostro sistema di sussidi va radicalmente trasformato. E se si considera anche solo come “stella polare” il sistema danese, la riforma degli ammortizzatori sociali è il primo tema in agenda.

In questo primo confronto, si inserisce a dicembre, un articolo di Romano Benini, sempre sul quotidiano Il Riformista[3], che fa fare ancora un passo in avanti alla discussione. Il ragionamento è questo: il tema chiave è la spesa sociale e il segreto sta appunto nella capacità di integrare i diversi strumenti di politica attiva ed i sostegni al reddito, valorizzando il ruolo dei servizi pubblici per il lavoro ed intervenendo sulla posizione previdenziale del lavoro non standard per una maggiore garanzia sociale delle giovani generazioni. In altre parole, Benini non solo ripropone la tesi della riforma radicale degli ammortizzatori, ma indica un modello di welfare to work, fortemente legato al territorio, richiamando le molte esperienze e sperimentazioni che in numerose regioni si sono realizzate.

Recentemente la riflessione sul destino della riforma Biagi si arricchisce di ulteriori contributi anche se non in piena sintonia con la visione precedente. Tra questi vanno ricordati quelli tecnici di Boeri, Sestito e Tiraboschi.

Boeri sostiene, nel suo articolo comparso su Lavoce.info[4], che “Da ormai dieci anni il nostro mercato del lavoro è oggetto di riforme marginali volte ad aumentarne il grado di flessibilità. C’è una continuità in queste riforme, le cui tappe più importanti sono state il pacchetto Treu del 1997, la riforma del contratto a tempo determinato del 2001 e la legge Biagi del 2003: sono tutte volte a introdurre ‘al margine’ (per i nuovi assunti) figure contrattuali che riducono la protezione della stabilità dell’impiego. La stessa legge Salvi del 2000, pur immettendo altre rigidità, ha permesso il ricorso al lavoro supplementare nell’ambito del part-time, contribuendo alla diffusione di una figura contrattuale ‘atipica’. Le riforme marginali di mercati del lavoro ‘rigidi’ producono un ‘effetto luna di miele’ sull’occupazione aggregata. Come tutte le lune di miele, si tratta però di fenomeni transitori, e gli ultimi dati trimestrali sembrano suggerire che anche questa sia in via di esaurimento. I dati positivi del 2005 sull’occupazione sembrano attribuibili unicamente a un effetto statistico, il graduale rinnovo del campione Istat dopo la regolarizzazione degli immigrati”.

Il giudizio appare quindi netto, ma attiene alle due ultime riforme del mercato del lavoro. Il passaggio successivo riguarda invece la possibile ricetta per incrementare l’efficacia delle politiche per il lavoro. I punti chiave sono tre :
Ø       ridurre la complessità del sistema che la recente riforma ha aumentato;
Ø       garantire standard minimi a qualunque prestazione di lavoro;
Ø       facilitare la transizione verso i contratti a tempo indeterminato allungando invece il tempo di prova.
La valutazione di Boeri poggia sulla convinzione che sia possibile raggiungere i tre obiettivi con poche riforme ben congegnate e a costo zero, e non sembra tenere conto di una eventuale e necessaria riforma degli ammortizzatori sociali; e mentre sottolinea l’urgenza della introduzione di standard minimi salariali e previdenziali (magari differenziati per territorio e per età), così come avviene in numerosi paesi europei, sollecita un ampliamento del periodo di prova (fino a tre anni) ed una riduzione del contratto a tempo determinato a non più di due anni per incentivare l’assunzione a tempo indeterminato.
Si tratta di una posizione originale (ancorché molto recente), che prospetta una via assai meno “radicale” di quella immaginata da Treu e da Damiano. Facilitare le transizioni ed irrobustire la struttura delle garanzie sul lavoro (ampliate ai lavoratori non standard), ma senza fare riferimento alla estensione di quelle “garanzie nel mercato” per chi è disoccupato.
Un completamento alla riflessione di Boeri viene da Paolo Sestito sempre su Lavoce.info[5]. “La legge Biagi – scrive Sestito – ha investito e modificato gran parte della legislazione sul lavoro. Lo ha fatto attraverso interventi definiti a carattere sperimentale; si sanciva perciò un approccio al monitoraggio delle politiche, che però è poi rimasto inattuato, prima vittima del clima di scontro politico-ideologico. La norma è stata così osannata o rigettata, ma sempre con scarsa attenzione ai molti aspetti di dettaglio, e, soprattutto, alla forte continuità con le riforme precedenti. Erano in continuità col passato gli interventi sui servizi per l’impiego e sull’intermediazione nel mercato, ove si accentuava l’apertura ai privati assieme al decentramento di competenze dallo Stato alle Regioni e a un (auspicato) “orientamento al servizio” delle strutture pubbliche. Lo erano gli interventi sulle fattispecie contrattuali, ché si accrescevano i margini di flessibilità per le imprese in taluni specifici contratti “atipici” (ma, nel caso delle collaborazioni “a progetto”, anche con interventi di segno opposto). Si rimandava però al futuro il completamento delle flessibilità “al margine” via via introdotte, con il rafforzamento degli ammortizzatori sociali e la sistematizzazione delle regole e delle tutele attraverso il cosiddetto “Statuto dei lavori”.

Sostanzialmente Sestito concorda con Boeri sulla continuità tra i due ultimi dispositivi di riforma e, tuttavia, richiama la mancata riforma degli ammortizzatori sociali e quella dello Statuto dei lavori come esempio di incompiutezza, sottolineandone la natura complementare rispetto alla riforma Biagi. Per la verità l’articolo si sofferma assai poco sul tema degli ammortizzatori, concentrando la riflessione sull’assenza di un coerente sistema di monitoraggio e su alcuni istituti contrattuali assai poco applicati per ragioni di inerzia politica, come l’apprendistato ed i contratti di inserimento, o come il part-time, in crescita ma quasi esclusivamente nella sua componente involontaria oggi permessa dalla legge. Nel campo del lavoro non standard - secondo Sestito - la riforma delle collaborazioni ha invece introdotto maggiori rigidità per le imprese.

“Anche nell’ambito del lavoro subordinato - scrive ancora Sestito - l’obiettivo di stabilizzare i rapporti di lavoro è perseguibile con maggior flessibilità operando sulle aliquote contributive ordinarie - recependo in termini assicurativi il maggior rischio di ricorso ai sussidi di disoccupazione insito nel lavoro a termine - e governando minuziosamente le condizioni di ricorso alle fattispecie atipiche. La stessa totale discrasia tra rapporti a termine e a tempo indeterminato potrebbe poi ridursi immaginando meccanismi d’indennizzo monetario in caso di interruzione d’un rapporto a tempo indeterminato”.
Anche qui il richiamo agli ammortizzatori è fin troppo evidente e si accenna anche a come agire sulle aliquote per sostenere il rischio disoccupazione ed estendere le coperture alla componente non standard della disoccupazione (tra cui appunto i lavoratori intermittenti).
Le riflessioni di Sestito spingono il livello di analisi decisamente più in profondità, evidenziando quelle leve che potrebbero generare risultati positivi ma anche sottolineando i vincoli creati appunto dalla eccezionale complessità del dispositivo regolamentativo e dalla mancanza di strumenti efficaci di monitoraggio.
La sua attenzione è rivolta, in questo senso, al ruolo dei servizi per l’impiego. Sestito infatti difende in modo convinto il superamento reale del monopolio del collocamento: “in un mercato in cui ormai lecitamente operano gli operatori privati, sarebbe da meglio specificare la mission dell’intervento pubblico, soprattutto nella prospettiva di un rafforzamento degli ammortizzatori sociali che però tenga sotto controllo abusi e spesa. E maggiore attenzione andrebbe prestata alla contendibilità del mercato dei servizi, evitando commistioni pubblico-privato e poco trasparenti cessioni di prerogative pubbliche”.
La posizione di Sestito, apparentemente tecnica, solleva un problema reale, e cioè quello del rapporto pubblico - privato nei servizi, condizionato dalla scarsa efficacia dell’ operatore pubblico ma anche un normativa troppo complessa e vincolante per gli operatori privati.
Anche Tiraboischi[6] - tra i principali protagonisti della riforma - in un suo recente intervento, stigmatizzando i rischi di una applicazione troppo restrittiva delle autorizzazioni agli operatori privati (che sarebbe in contrasto con lo spirito della legge Biagi), conferma la complessità e la difficoltà di applicazione delle norme introdotte. “La bonifica – scrive Tiraboschi – di un mercato del lavoro tanto complesso (anche perché sistematicamente destrutturato dalla ingombrante presenza di un monopolio pubblico largamente ineffettivo, ma comunque tale da condizionare pesantemente, ancora oggi, le logiche di emersione ed operatività degli intermediari privati) richiede indubbiamente un arco temporale significativo e una piena collaborazione di tutti gli operatori (pubblici e privati) coinvolti. Anche se, indubbiamente, preoccupa registrare che, nonostante le recenti riforme e talune abili operazioni di marketing di taluni centri per l’impiego che propongono dati esaltanti, solo il 2 per cento dei nuovi lavori possa oggi essere fatto risalire a una attività di intermediazione dei servizi pubblici per l’impiego (cfr., anche per la documentazione statistica, S. Pirrone, Luci e ombre della borsa continua del lavoro, in La voce.info del 9 gennaio 2006)”.
I tre autori, dunque concordano su una eccessiva macchinosità delle norme introdotte, sulla esigenza di correzione di rotta attraverso una rivisitazione di alcuni meccanismi, sullo sviluppo della concorrenza nei servizi per il lavoro e sul rafforzamento di alcune garanzie soprattutto a vantaggio dei lavoratori non standard (dal salario minimo “flessibile” di Boeri agli interventi sulle aliquote di Sestito). Il modello proposto sembra quindi di tipo “chirurgico”, cioè di razionalizzazione dell’esistente.
Si prefigura quindi un confronto tra due posizioni diverse ma volte entrambe, sembra di capire, verso un superamento della legge attuale:
Ø       da un lato si punta, principalmente, a riformare il sistema degli ammortizzatori sociali in funzione di una maggiore aderenza delle politiche per il lavoro ai modelli nord europei;
Ø       dall’altra, con una visione probabilmente più scettica sulla possibilità di mettere mano agli ammortizzatori, si punta ad integrare e semplificare il quadro normativo attuale con interventi di razionalizzazione e di rafforzamento di alcune garanzie soprattutto per i lavoratori non standard.

Micro e macro riforme del mercato del lavoro

La distanza tra le due visioni è notevole ma è molto minore di quanto si possa pensare. Ovviamente la riforma degli ammortizzatori sociali rappresenta un orizzonte più ampio ma è anche più nebuloso ed incerto. Al contrario l’approccio “minimalista” è decisamente più pragmatico e tecnico ma anche gli autori sanno che gli interventi chirurgici più efficaci (quelli a costo zero per intenderci) non risolverebbero il tema di uso “nuovo” degli ammortizzatori sociali.

In una recente relazione presentata alla Fondazione Franco De Benedetti, Pierre Cahuc and Francis Kramarz[7] hanno presentato i risultati di uno studio dedicato al tema della percezione sociale della sicurezza sul lavoro, mostrando come l’ELP - l’indicatore dell’OCDE che misura il grado di protezione sociale dei lavoratori - sia correlato negativamente non solo con la quota di disoccupati che ricevono benefits (come avena da tempo mostrato Tito Boeri[8] ) ma anche con la sicurezza per il posto di lavoro. Un risultato di estremo interesse, che ovviamente rafforza l’idea di che la leva degli ammortizzatori sociali sia assolutamente essenziale e che sia utile proteggere gli individui piuttosto che proteggere i lavori. Ovviamente la visione più pragmatica, che punta a correttivi anche sostanziali alla legge 30/03, non esclude modifiche all’assetto degli ammortizzatori attuali, ma sembra mantenere uno scetticismo di fondo sulle risorse necessarie alla loro estensione e sulla effettiva capacità di riformarli. Inoltre il confronto sul piano della “flexsecurity” sposterebbe la discussioni oltre la legge Biagi e per alcuni – in particolare per coloro che l’hanno sistematicamente difesa – sarebbe difficile da accettare. Ciò detto, comunque lo scetticismo di fondo sulla riformabilità a breve degli ammortizzatori e la prudenza nel sottoporre il sistema sociale alla riforma della riforma della riforma, appaiono ampiamente condivisibili.

I nuovi diritti di accesso

C’è un punto invece su cui c’è una sostanziale convergenza nel confronto tra le posizioni. La parte dedicata ai servizi per il lavoro, promossa dalla legge 30/ 03 è indubbiamente utile. L’introduzione del diritto dei cittadini, in qualità di lavoratori o di datori di lavoro, di accedere liberamente anche via internet alla rete di servizi per il lavoro (pubblici e privati) è di per sé un fatto di enorme rilevanza. La Borsa continua nazionale del lavoro costituisce una delle innovazioni maggiori introdotte nell’ordinamento sul lavoro e colma – seppur con le inevitabili difficoltà all’interno del processo di decentramento delle competenze – un ritardo di oltre 15 anni. Il ricorso esplicito della legge al diritto di accesso ai servizi per tutti i cittadini e alla piena trasparenza dei processi di intermediazione (grazie ad internet) costituisce un elemento di grande modernità, che anticipa la riflessione sulla flexsecurity e la crescita esponenziale degli accessi ai servizi di intermediazione on line registrata nelle recenti sperimentazioni della Borsa in alcune regioni ne confermano le enormi potenzialità.

C’è un punto invece su cui c’è una sostanziale convergenza nel confronto tra le posizioni. La parte dedicata ai servizi per il lavoro, promossa dalla legge 30/ 03 è indubbiamente utile. L’introduzione del diritto dei cittadini, in qualità di lavoratori o di datori di lavoro, di accedere liberamente anche via internet alla rete di servizi per il lavoro (pubblici e privati) è di per sé un fatto di enorme rilevanza. La costituisce una delle innovazioni maggiori introdotte nell’ordinamento sul lavoro e colma – seppur con le inevitabili difficoltà all’interno del processo di decentramento delle competenze – un ritardo di oltre 15 anni. Il ricorso esplicito della legge al diritto di accesso ai servizi per tutti i cittadini e alla piena trasparenza dei processi di intermediazione (grazie ad internet) costituisce un elemento di grande modernità, che anticipa la riflessione sulla flexsecurity e la crescita esponenziale degli accessi ai servizi di intermediazione on line registrata nelle recenti sperimentazioni della Borsa in alcune regioni ne confermano le enormi potenzialità.

Inoltre, se è vero che l’attuale sistema di ammortizzatori non permette di sviluppare politiche attive efficaci proprio perché da esse è completamente sconnesso, è altrettanto evidente che senza un’efficiente rete di servizi pubblici (in concorrenza con gli operatori privati) è difficile sviluppare un moderno sistema di politiche attive personalizzate.
Come insegnano le principali esperienze europee, l’obbiettivo è costruire un mix tra politiche attive e politiche passive che funzioni, e quando funziona (ad esempio nel Regno Unito) gli standard dei servizi per il lavoro – pubblici e privati - crescono e cresce la loro cooperazione.
In questa prospettiva il ruolo dei servizi pubblici è essenziale proprio per una gestione intelligente delle varie forme di sussidio, collegandole ad attività di orientamento, formazione ed intermediazione. Non a caso, dove esiste, l’accesso ed il mantenimento dei sussidi sono sempre legati alla stipula ed al rispetto di un contratto tra il disoccupato ed i servizi che lo impegna a rendersi attivo nella ricerca di un lavoro.
E sebbene si tratti di tipiche prerogative pubbliche, non mancano esempi in cui il servizio viene affidato a privati. In Australia, ad esempio, tutto il collocamento ed i servizi per il lavoro vengono appaltati mediante gara ad Agenzie private, ma i criteri di autorizzazione sono molto restrittivi, e l’accesso al finanziamento pubblico è strettamente legato alla verifica sistematica dei risultati. Poiché l’accesso a sussidi di disoccupazione in Australia è generalizzato, la valutazione di efficacia dei servizi “appaltati” è relativamente facile, considerando la quota di disoccupati avviati e, di conseguenza, il risparmio in termini di spesa sociale.
Ma anche in questo caso non mancano i problemi, soprattutto per il collocamento delle fasce deboli, per le quali spesso i criteri privatistici della durata e del costo del trattamento, usati da buona parte delle agenzie di intermediazione private, spingono gli operatori a privilegiare curricula facili da collocare – quelli cioè maggiormente competitivi - rinunciando spesso ai lavoratori più deboli proprio per il tempo ed i costi necessari a loro reinserimento.
Come dimostra buona parte della esperienze europee[9], il ruolo del soggetto pubblico è decisivo proprio nel sostenere le fasce più deboli e nel garantire una sistema informativo efficiente e trasparente - anche per la gestione delle provvidenze e dell’accesso alle politiche – ma può avere anche un ruolo propulsivo per tutto il mercato dei servizi. E potrebbe non essere casuale il fatto che, proprio nei paesi dove l’accesso ai sussidi di disoccupazione riguarda quote ampie di disoccupati, la qualità dei servizi per il lavoro è più alta sia da parte del soggetto pubblico sia da parte dell’intermediazione privata.
Quel che è certo, comunque, è che in Italia la qualità dei servizi è mediamente bassa. L’articolo di Pirrone, richiamato da Tiraboschi, propone i dati relativi al numero di persone intermediate dai Centri per l’impiego pubblici, sostenendo che non supera il 2% dei nuovi lavori. La stima è verosimile (anche se forse eccessivamente pessimistica tenendo conto del fatto che in alcune zone del mezzogiorno i servizi non esistono o non funzionano) ma viene quindi da chiedersi se invece l’intermediazione privata possa vantare risultati migliori. Verosimilmente la risposta è no, soprattutto se si esclude la somministrazione di lavoro. Secondo un’indagine condotta da Italia Lavoro nel 2005 su un campione di 4500 persone in età da lavoro, la frequentazione dei Centri per l’impiego (si è recato almeno una volta) interessava circa 10 intervistati su 100, con valori del 20 % trai disoccupati.
Parallelamente l’indagine mostra che si è rivolto ad agenzie private di intermediazione e di somministrazione di lavoro circa il 12% del campione, e non è da escludere che si tratti di platee sovrapponibili. Se applicassimo semplicemente la proporzione tra utenti e successi per i centri pubblici, dovremmo ritenere che l’intermediazione privata, incluso il lavoro interinale, copra non più del 3% dei nuovi lavori; risultato che se fosse vero sarebbe tutt’altro che miracoloso. Non sarà certo per gli operatori privati che lo scenario è destinato a migliorare.

La realtà come monito

Bassa qualità media dei servizi, quindi, scarsa personalizzazione delle politiche (del lavoro e della formazione) e scarsa copertura in termini di welfare dei disoccupati (standard e non ) da parte degli ammortizzatori. Questo è lo scenario italiano. Ed è su questo terreno assai impervio che si misureranno le proposte. Una realtà difficile, contraddistinta da una stratificazione di inefficienze e di ritardi nella gestione degli ammortizzatori che ne rende difficilissima la riforma anche per gli interessi sociali che all’attuale assetto sono connessi.

Secondo il Ministero del lavoro, nel 2004 lo stock medio annuo di beneficiari di politiche passive (tra cui rientrano le indennità di disoccupazione quelle per la mobilità la cassa integrazione ed i prepensionamenti) è di 623 mila persone. Rispetto al 2001 (513 mila) il numero di beneficiari è in aumento, ma copre non più del 17% del bacino potenziale di disoccupati registrati, un livello di copertura tra più bassi d’Europa. Il sostegno al reddito dei disoccupati interessa 574 mila persone ed 86 mila sono i prepensionamenti. Il lavoratori in agricoltura che percepiscono una indennità sono 135 mila, contro i 18 mila sussidi dell’edilizia. L’indennità di disoccupazione ordinaria (intera e ridotta) interessa 223 mila disoccupati, e in 100 mila circa percepiscono il sussidio per mobilità. La cassa integrazione ordinaria (il primo ammortizzatore funzionale alla flessibilità) interessa circa 75 mila persone mentre quella straordinaria (ed è eloquente il termine adottato quando fu istituita) ha raggiunto ormai quota 55 mila. La fragilità degli interventi è gia visibile nella distribuzione dei beneficiari, tutti provenienti dal lavoro standard, se si esclude l’agricoltura dove sono erogati sussidi per la stagionalità del ciclo produttivo.
Se poi si guarda alla distribuzione per età, lo scenario appare ancora più problematico. Su 1 milione e 140 mila giovani tra i 15 ed i 34 in cerca di occupazione anni, ricevono un sussidio di disoccupazione[10] o un indennità di mobilità poco più di 22 mila persone, a dimostrazione di un livello di copertura sociale estremamente ridotto proprio per le giovani generazioni, dove è concentrata la stragrande maggioranza di lavoratori non standard e dove si scaricano i costi sociali della flessibilità.
Immaginare una riforma degli ammortizzatori sociali, tuttavia, non è cosa semplice. Gravano sulle magnifiche sorti e progressive dei programmi per ampliare la platea di beneficiari, il Bilancio dello Stato, la struttura della spesa per prestazioni sociali e per le politiche del lavoro. E c’è assai poco margine per migliorarne l’articolazione.

Quanto ci costa?

La spesa per protezione sociale in Europa è pari al 27,2% del prodotto interno lordo, e tra il ‘93 ed il 2003 si è ridotta mediamente dell’1,5% (EU 15). In Italia la riduzione è stata dell’1% a fronte di una quota di spesa del 25,4%, decisamente meno di Germania (29,1%), Francia (29 %) e Regno Unito (25,9%). E’ bene ricordare che quando si parla di spesa per protezione sociale, si intende le pensioni, le spese per assistenza economica alla popolazione in età da lavoro (sussidi di disoccupazione), la spesa sanitaria, la spesa per i servizi sociali. E se la distanza dai livelli di investimento sociale dei nostri maggiori partner è significativa, non meno significative sono le differenze nel modello di allocazione delle risorse. In Italia, ad esempio, la spesa per le pensioni - con il 13% sul PIL - è la più alta tra i grandi paesi europei (siamo seguiti dalla Germania con il 12%). Parallelamente, la spesa per i disoccupati è pari allo 0,5% sul PIL, contro quote molto maggiori da parte di Germania (2,5%), Francia (2,3%) e Spagna (2,2%). Più pensioni e meno sussidi, ma anche meno incentivi per famiglia e bambini, visto che in Italia si destina a tale voce meno dell’1%, a fronte di una media europea (EU 15) del 2,2%. Modificare tale assetto, ormai consolidato, è decisamente difficile e, comunque, si fatica ad immaginare una maggiore copertura della popolazione in cerca di lavoro senza un aumento degli investimenti, anche in considerazione della incomprimibilità degli altri capitoli. Ma il quadro appare ancor più problematico analizzando le spese per le politiche del lavoro considerando l’insieme delle misure attive e passive[11]. In Italia, nel 2003, la quota di spesa sul PIL per politiche del lavoro era pari all’1,2 % del PIL, meno della metà della media europea su 15 paesi (2,3%), e decisamente al di sotto degli investimenti della Danimarca (4,3%), della Germania (3,3%), e della Francia (2,5%). Considerando, inoltre, la vasta platea dei potenziali beneficiari, la spesa pro capite è tra le più basse d’Europa. Tra il 1998 e il 2003, la spesa reale pro capite in politiche per il lavoro (cioè la spesa a prezzi costanti sulla popolazione in età da lavoro) è cresciuta in media su 15 Paesi dello 0.8%. In Italia la crescita complessiva è stata superiore (+2,5%) ma il livello resta decisamente più basso della media europea. Se si considera il volume di spesa in PPS (Purchasing Power Standards), che teoricamente elimina le differenze di prezzo tra i diversi paesi, e lo si rapporta alla popolazione in età da lavoro (15-64 anni) si evince quanto debole sia il sistema di welfare per il lavoro. In Danimarca si registra il livello più alto (con 1730 PPS pro capite), mentre Germania e Francia spendono rispettivamente 1200 e 1100 PPS pro capite.

In Italia la quota non supera i 420 PPS pro capite, a conferma di un livello di copertura per certi versi nemmeno confrontabile con gli investimenti dei paesi del Nord Europa. A questo si aggiunge uno squilibrio strutturale tra politiche attive e politiche passive che negli ultimi anni è andato ad accentuarsi. Infatti se si considera la composizione della spesa si osserva che:

Ø le risorse destinate ai servizi per il lavoro nel nostro paese sono praticamente nulle (0,03% sul totale delle spese per politiche del lavoro!) rispetto a quelle destinate sul PIL dalla Danimarca (0,11%) dalla Francia (0,15%) e dal Regno Unito (0,23%);

Ø la quota destinata alle politiche attive (formazione incentivi ecc.) pari allo 0,66% del PIL pur essendo addirittura superiore a quella destinata alle politiche passive e al di sotto della media europea (0,70%);
Ø la quota destinata alle politiche passive - pari allo 0,62% del PIL - è meno della metà della media europea (EU 15 1,43%), e non è nemmeno paragonabile a quella della Danimarca (2,43%), della Germania (2,2%) e della Francia (1,7%)
Per altro proprio negli ultimi anni, e cioè dal 1998 al 2003, si è assistito ad uno spostamento molto rilevante di risorse dalle politiche attive a quelle passive senza che il volume complessivo abbia subito incrementi significativi.
Tra il ‘98 ed il 2003, infatti, la quota di spesa per politiche passive sul totale delle spese per politiche del lavoro è passata in Italia dal 60% al 48%, facendo registrare una redistribuzione che non ha eguali in Europa. Una tendenza anomala, dunque, che molto meno drasticamente si è verificata solo nel Regno Unito, dove le politiche passive passano da una quota del 75% nel ‘98 al 68% nel 2003, mantenendo comunque la distribuzione della spesa in linea con la media europea (67% politiche passive, 33% politiche attive). E se la Germania mantiene la distribuzione costante tra le due componenti, la Francia e la Spagna si muovono in controtendenza spostando risorse verso le politiche passive.
Nonostante il forte spostamento di risorse, comunque, le politiche attive in Italia sono meno articolate e gli investimenti mediamente inferiori alla media europea. Per la formazione spendiamo lo 0,24% del PIL contro lo 0,28% della media EU 15. In Germania la quota è pari allo 0,44% ed il Francia lo 0,30%.
Nella creazione diretta di lavoro impegniamo lo 0,03% del prodotto interno lordo contro 0,14% della media europea, e analogo ragionamento vale per l’integrazione professionale dei disabili per il quale il nostro investimento non supera lo 0,01% del PIL a fronte dello 0,11% europeo.
L’investimento italiano è maggiore alla voce “incentivi per il lavoro” (che molto spesso si configurano come sostegni indiretti alle imprese per le assunzioni) con una quota sul PIL dello 0,33%, quota decisamente maggiore di quelle registrate in Germania (0,12%) ed in Francia (0,09%).

Siamo di fronte quindi non solo ad un volume di spesa mediamente inferiore a quello sostenuto dai grandi paesi europei (aspetto forse in se non cosi problematico considerando che paesi come il Regno Unito sono riusciti a ridurre le spese per le politiche del lavoro riducendo il fenomeno della disoccupazione), ma anche ad una distribuzione delle spese assolutamente non congruente rispetto alle tendenze presenti in Europa, tanto meno coerente con gli obbiettivi di “flexsecurity” che si vogliono perseguire. La stessa riforma del mercato del lavoro prevedeva uno sviluppo di strumenti che l’articolazione attuale della spesa non consente di realizzare, primo fra tutti il rilancio dei servizi per il lavoro.
Attualmente, i dati forniti dal Ministero del lavoro nel tradizionale Rapporto di Monitoraggio sulla spesa indicano un volume di circa 16,2 miliardi di euro di cui 7,6 miliardi per politiche attive e 8,6 miliardi per politiche passive, cui si aggiungono oltre 2,9 miliardi per sgravi a carattere settoriale. Si tratta di un quadro assai consolidato e difficilissimo da modificare proprio per l’insieme degli interessi che rappresenta. Inoltre, confrontando i 16 miliardi mobilitati nel nostro paese con i 40 spesi dalla Francia o i 64 spesi dalla Germania, i margini per un miglioramento dei livelli di copertura appaio esigui.

Peraltro, come mostrano numerosi studi (tra cui quelli di Boeri[12]), la relazione che esiste tra il valori dell’indicatore ELP (Employment Labour Protection) e la quota di disoccupati coperti da sussidi, evidenzia come nel nostro paese, ad alti livelli di protezione sul posto di lavoro corrispondano standard di protezione dei disoccupati assolutamente insufficiente ed inadeguati. Tuttavia, non necessariamente la crescita della quota di disoccupati beneficiari di sussidi comporta (come nel Regno Unito) un basso livello di protezione del lavoro. L’esempio francese in questo senso è emblematico. A fronte di un valore dell’ELP pari a 3 (il maggiore in Europa superiore al 2,2 dell’Italia) la quota di disoccupati che ricevono un sussidio di disoccupazione raggiunge il 70%, a dimostrazione che non necessariamente la maggiore protezione sul lavoro corrisponde ad una minore protezione dei disoccupati nel mercato. Ma tale condizione è possibile in un contesto ove gli investimenti nelle politiche per il lavoro risultano molto maggiori che in Italia.

Ed è quindi su questi temi che le diverse visioni delle riforme dovranno confrontarsi, siano esse minimali o radicali, indicando per il futuro dove e come reperire le risorse per finanziare il processo di modernizzazione del mercato del lavoro, garantendo quella flessibilità e quella sicurezza che rappresenta un obbiettivo primario del paese.

[1] Damiano Treu Modesta proposta per sostituire la Biagi. Il riformista 23 maggio 2005

[2] Legge Biagi/ Treu (Margherita) ad Affari: "Ecco come la modificheremo"20-10-2005

[3] Romano Benini Il dibattito sul lavoro vada oltre la legge Biagi Il riformista 23 dicembre

[4] Tito Boeri e Pietro Garibaldi 09-01-2006

[5] 09-01-2006 L’occupazione dopo la legge Biagi. Paolo Sestito

[6] Bollettino speciale n. 2 del 17 gennaio 2006 La “direttiva” fantasma del Ministero del lavoro sull’obbligo
di interconnessione e di conferimento alla borsa continua nazionale del lavoro degli operatori autorizzati e accreditati?

[7] Pierre Cahuc and Francis Kramarz From insecurity to mobility : Towards an extended social security December 2004- January 2006 http://www.frdb.org/images/customer/copy_0_cakraitaly.pdf

[8] T. Boeri 2002
[9] Il rapporto tra PES e PRES nell’Europa allargata. Ministero del lavoro e delle politiche sociali Atti del Seminario di Tivoli 2004
[10] Elaborazione su dati Forze di lavoro 2005
[11] Le politiche passive vengono definite dall’ OCSE come l’insieme di misure miranti a lenire il disagio sociale creato dalla carenza di reddito individuale connessa con la disoccupazione, con un effetto tendenzialmente peggiorativo degli equilibri occupazionali e coincidenti con i diversi schemi di sussidi di disoccupazione e negli schemi di prepensionamento. Le politiche attive sono invece gli interventi che mirano ad incidere sulle opportunità occupazionali dei singoli individui, in particolare aumentando la probabilità di trovare un lavoro (o di non perderlo) dei soggetti più a rischio e segnatamente: sussidi all'occupazione, creazione diretta di lavoro nel settore pubblico, formazione professionale, sostegno finanziario per la nuova imprenditorialità, servizi reali per la ricerca di lavoro.

[12] T. Boeri, Let Social Policy Models Compete and Europe Will Win -Transatlantic perspectives on us-eu economic relations: convergence conflict and cooperation 11-12 Aprile 2002